Les hautes terres de Nusa Tenggara, en Indonésie : leçons sur la gestion des conflits dans plusieurs sites

Larry Fisher, Ilya Moeliono et Stefan Wodicka

Les demandes croissantes exercées sur les forêts indonésiennes provoquent des conflits en matière de gestion des ressources. Les collectivités rurales situées à l’intérieur ou à proximité de ces régions protégées ont été exclues du processus de décision concernant ces ressources forestières importantes et y ont perdu l’accès. Par ses politiques et programmes, le ministère des Forêts a tenté de résoudre les conflits croissants touchant la gestion des forêts, notamment par des programmes intégrés de conservation et de mise en valeur, et des agences internationales ont fait la promotion de ces initiatives dans un certain nombre de sites, avec des résultats mitigés. Des études ont montré la nécessité d’adopter une approche régionale, d’assurer des avantages pour les populations locales, de réunir des informations, de forger des consensus et d’œuvrer en collaboration. Cette étude de cas fait le point sur les résultats atteints par le Groupe de travail sur la conservation du Consortium du développement communautaire de Nusa Tenggara en matière d’atténuation des conflits et d’instauration de processus de collaboration pour la gestion des forêts.

Au cours des trois dernières décennies, les forêts indonésiennes ont été cartographiées, classifiées et assujetties à des demandes croissantes d’exploitation commerciale, de protection du bassin hydrologique, d’activités de loisirs et de protection de la biodiversité. Dans tout l’archipel, des zones forestières jusqu’alors isolées ont été rendues accessibles par la construction rapide de routes et l’expansion des services gouvernementaux. L’évolution des paramètres démographiques et économiques s’est traduite par une accélération du changement et par un intérêt croissant à l’égard de ces régions forestières, rehaussant d’autant les conflits en matière de gestion des ressources. Les collectivités rurales situées à l’intérieur et à proximité de ces régions protégées ont été peu à peu marginalisées dans les processus de décision et privées de l’accès à ces ressources forestières importantes.

Par ses politiques et programmes, le ministère des Forêts a tenté de résoudre ces conflits croissants touchant la gestion des forêts au moyen d’approches variables ( Kartasubrata et coll., 1994 ). Par exemple, il a créé des zones de conservation en appliquant une démarche que l’on pourrait résumer en disant qu’elle visait à intégrer la conservation et l’exploitation ( Brown et Wyckoff-Baird, 1992 ; Wells et coll., 1992 ). Certaines agences internationales, comme le Fonds mondial pour la nature ( WWF ), la Banque mondiale et la Banque de développement asiatique, ont appuyé cette démarche dans plusieurs sites en Indonésie et dans l’ensemble de la région, avec des résultats mitigés ( Wells, 1997 ). L’évaluation des programmes a fait ressortir la nécessité d’une démarche écorégionale axée sur les avantages économiques pour les populations locales, la collecte d’informations, des stratégies de gestion adaptables, et l’importance du consensus et de la collaboration ( Larson et coll., 1997 ).

La présente étude est consacrée à l’expérience acquise par le Consortium du développement communautaire de Nusa Tenggara ( CDCNT ), réseau inter-agences s’occupant de politiques fondamentales et de questions d’ordre technique et institutionnel reliées à la lutte contre la pauvreté et à la protection de l’environnement dans la région de Nusa Tenggara, à l’est de l’Indonésie. Au cours des trois dernières années, le Groupe de travail sur la conservation du Consortium a catalysé et surveillé l’émergence de nouvelles alliances de collaboration visant à relever les défis posés par la gestion des forêts et la protection de l’environnement dans plusieurs sites prioritaires de la région. Nous allons donc examiner l’évolution de ce réseau, ainsi que les leçons tirées en matière d’atténuation des conflits et d’instauration de démarches axées sur la collaboration pour la gestion des forêts. Les principaux mécanismes utilisés pour faciliter cette approche multi-partenaires de la gestion des forêts comprenaient l’organisation des collectivités, l’établissement de coalitions, la recherche participative, la formation professionnelle et le développement des capacités, ainsi que diverses stratégies novatrices pour assurer la collaboration de groupes divers de participants au palier local et régional.

Contexte

Les îles indonésiennes au sud-est de Bali et au nord-ouest de l’Australie composent ce qu’on appelle les Lesser Sundas ou Nusa Tenggara ( figure 1 ). Sur le plan administratif, la région est divisée en trois provinces, soit Nusa Tenggara Barat, Nusa Tenggara Timur et l’ex-colonie portugaise du Timor oriental. Sur le plan géologique, il s’agit d’une région très accidentée composée d’un mélange de roche volcanique et de calcaire. Le climat y est semi-aride — environ 1 500 millimètres de pluie par an, pendant trois à cinq mois.

Figure 1. Zones prioritaires de conservation de Nusa Tenggara.

Sur le plan ethnique, les 8,12 millions d’habitants de ces trois provinces sont très diversifiés car Nusa Tenggara se trouve à la charnière de deux groupes démographiques : les Malais et les Papous. On parle plus de 50 langues dans la région.

Nusa Tenggara est l’une des régions les plus pauvres et les moins développées de l’Indonésie, à cause des effets conjugués de l’isolement géographique, d’une infrastructure inadéquate et de ressources naturelles limitées ( Corner, 1989 ). Les revenus locaux représentent environ le tiers de la moyenne nationale, et les taux de mortalité infantile et d’analphabétisme sont parmi les plus élevés de toute l’Indonésie. La province du Timor oriental a connu des troubles civils constants depuis qu’elle a obtenu l’indépendance du Portugal, en 1975.

L’économie rurale repose sur l’agriculture et on pratique encore la culture itinérante dans les îles de Nusa Tenggara. Bien que le riz paddy soit cultivé dans certaines basses terres, moins de 2 p. 100 des terres arables se prêtent à l’irrigation. Les systèmes d’exploitation agricole sont essentiellement fondés sur le maïs et le manioc, principaux aliments de base. Sur les terres plus sèches, la céréale principale n’est plus le maïs, mais le sorgho ou le millet. On pratique dans toute la région l’élevage extensif du bétail ( vaches, buffles, chevaux, chèvres et moutons ). Diverses espèces forestières et horticoles ( tamarin, noix de bancoul, café, cacao, etc. ) constituent une source importante de revenu, surtout pendant les fréquentes périodes de famine et de moindre rendement agricole qui caractérisent les longues sécheresses. La pêche côtière, la petite industrie ( transformation des aliments, tissage, travail du cuir, etc. ) et le tourisme sont des secteurs de plus en plus importants de l’économie.

Conservation et gestion des forêts

Le gouvernement central et les agences de conservation locales et internationales ne s’intéressent que depuis peu à la protection de l’environnement de Nusa Tenggara. Au début des années 80, des études effectuées par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, en collaboration avec la Direction générale de la protection des forêts et de la conservation de la nature du ministère des Forêts, ont permis d’identifier les secteurs de protection prioritaires ( MacKinnon et coll., 1982 ). Plus récemment, des agences internationales comme le Fonds mondial pour la nature ( WWF ), Birdlife International, la Wildlife Conservation Society et Nature Conservancy, ont intensifié leur activité dans la région en parrainant des programmes dans des secteurs sélectionnés et en s’occupant de recherche sur la biodiversité, d’éducation sur la protection de l’environnement et d’élaboration de plans régionaux de protection de la biodiversité ( WWF, 1993 ; Jepson et coll., 1996 ).

Le contraste entre la riche diversité biologique et culturelle de la région et sa pauvreté chronique constitue à l’évidence une source de défis pour ceux qui prennent les décisions de gestion des ressources naturelles. On trouve des habitats humains à l’intérieur et autour de toutes les forêts et des zones de protection désignées de la région, ce qui provoque évidemment de nombreux conflits en matière d’utilisation des sols. Ces collectivités sont fréquemment isolées et sont fortement attachées à leurs valeurs et méthodes traditionnelles, lesquelles sont souvent étroitement reliées aux ressources terrestres et forestières ( ou côtières ).

Le Consortium du développement communautaire de Nusa Tenggara

C’est un long processus d’analyse parrainé par le CDCNT ( avant 1997, le Nusa Tenggara Uplands Development Consortium ) qui a mis en relief l’importance de la conservation dans les stratégies de développement régional. Le consortium est un réseau inter-agences comprenant des représentants d’organismes gouvernementaux, d’organisations non gouvernementales ( ONG ), d’instituts de recherche et de collectivités locales. Son rôle est de se pencher sur les politiques fondamentales et sur les grandes questions d’ordre technique et institutionnel touchant les problèmes de pauvreté et d’environnement de Nusa Tenggara, en renforçant les programmes locaux qui ont réussi, en rehaussant la capacité organisationnelle locale, en améliorant les relations de travail axées sur la collaboration et en élargissant l’incidence des programmes de développement des hautes terres ayant fait leurs preuves ( Khan et Suryanata, 1994 ; World Neighbors, 1994 ).

Le Groupe de travail sur la gestion des ressources naturelles ( ou Groupe de travail sur la conservation [ GTC ] ), du Consortium, établi en 1991, se penche sur des problèmes de gestion des zones de conservation critiques ainsi que sur l’incidence sociale et économique des programmes d’exploitation et de conservation des forêts. Le GTC a dressé une liste d’activités individuelles et collectives répondant à ces préoccupations, et il a identifié huit sites prioritaires dans lesquels ces activités peuvent être mises en œuvre et surveillées de manière continue ( figure 1 ).

Les sites reflètent la diversité écologique et socio-économique de la région. Ils sont situés dans différents écosystèmes de plusieurs îles et sont diversifiés du point de vue des objectifs officiels de classification et de gestion, des menaces perçues et du contexte institutionnel ( tableau 1 ). La catégorie « prioritaire » ne repose pas uniquement sur des facteurs d’ordre écologique ou touchant la biodiversité ; en effet, le GTC s’est efforcé d’établir la priorité de ces sites en fonction des objectifs de chacune des principales agences participantes et il a donc fait ses choix en considérant que l’engagement institutionnel à long terme était le facteur le plus important pour élaborer des programmes efficaces et pour surveiller et évaluer leur incidence à longue échéance.

Bien que des activités de gestion et de conservation des forêts se poursuivent dans beaucoup d’autres sites, ces huit zones ont permis d’effectuer des analyses et une surveillance plus approfondies au cours des trois dernières années. Les brèves études de cas qui suivent nous donnent une meilleure idée des principales questions de gestion qui se posent dans quatre des sites prioritaires : Gunung Mutis, Wanggameti, Sesaot et Rempek.

Réserve naturelle de Gunung Mutis, Timor oriental

La réserve naturelle entourant Gunung ( le mont ) Mutis est considérée comme l’un des derniers peuplements purs d’eucalyptus urophylla en Indonésie ( Robinson et Supriadi, 1981 ). Gunung Mutis se trouve dans les montagnes centrales de Timor et c’est la source de tous les grands systèmes fluviaux de la partie occidentale de l’île. Bien que l’on n’ait pas encore terminé les études fauniques, on estime qu’il y a à Gunung Mutis un habitat pour la plupart des mammifères indigènes de Timor et pour ses 217 espèces d’oiseaux ( Petocz, 1991 ). La superficie totale proposée pour la réserve serait de 12 000 hectares, englobant cependant aussi deux collectivités.

On trouve, autour de la réserve, 14 villages ayant une population totale de 25 486 habitants. Les deux villages situés à l’intérieur de la réserve ( Nenas et Nuapen ) et plusieurs autres limitrophes ont une partie de leur territoire dans la réserve. Avec des sols relativement fertiles, des pluies modérées ( 2 000 à 3 000 millimètres par an ) et un terrain montagneux, il s’agit d’une bonne région agricole, et la réserve englobe certaines des terres les plus productives.

Les cultivateurs locaux produisent du maïs et du manioc pour leur alimentation de base, mais ils se sont aussi diversifiés dans les légumes et d’autres cultures commerciales comme l’oignon, l’ail, la pomme de terre et les arbres fruitiers. L’élevage du bétail est un autre volet important de l’économie rurale traditionnelle et c’est l’une des plus grandes sources de conflits et de défis sur le plan de la conservation. Selon un récent recensement des animaux, effectué par le WWF, plus de 14 000 grands animaux ( chevaux, vaches, buffles d’Inde ) paissent en liberté dans la réserve, et 4 000 autres sont élevés en stalles dans les collectivités limitrophes, qui les laissent à l’occasion brouter en liberté dans la réserve ( BKSDA, 1998 ). Selon les écologistes, ces animaux bloquent l’épanouissement des plantes de sous-bois et des jeunes plants nécessaires à la régénération forestière, et le WWF ainsi que le Centre pour la sauvegarde des ressources naturelles ( BKSDA ) du ministère des Forêts ont proposé d’interdire le bétail à l’intérieur de la réserve.

Le BKSDA et le service local des forêts tentent de faire participer les collectivités locales à la conservation des forêts par des activités d’éducation et de vulgarisation, des programmes de développement communautaire et des projets de reboisement. Le WWF a choisi Gunung Mutis comme site de programme primaire à Nusa Tenggara, et il est actif dans la région depuis 1994. Il a effectué des études de biodiversité et des études socio-économiques, a dressé des cartes de la région et de l’utilisation des sols, a surveillé les feux de forêt et a organisé les collectivités ( notamment en formant des agents de conservation ).

Les défis que pose une gestion efficace de la Réserve naturelle de Gunung Mutis sont d’ordre à la fois institutionnel et pratique : politiques et pouvoirs conflictuels des principales agences prenant les décisions de gestion, problème du bétail broutant en liberté dans la réserve, et questions persistantes sur la fixation des frontières entre les collectivités et la réserve ( Lentz, Mallo et Bowe, 1998 ). Le nombre croissant de colons immigrants cause des tensions supplémentaires du point de vue de l’utilisation des sols et des échanges dans les collectivités.

Il n’existe pas encore de plan de gestion global pour la réserve et la collaboration reste limitée entre les principales agences gouvernementales locales, les ONG et les collectivités locales. Il y a manifestement un conflit entre les objectifs de développement du gouvernement local et les priorités de conservation des agences provinciales, régionales et nationales. Le problème du bétail en est le meilleur exemple : alors que le gouvernement local et le service de l’agriculture ( notamment la division du bétail ) continuent de faire la promotion de l’élevage du bétail comme source de revenu, les écologistes réclament l’expulsion du bétail de la réserve.

Une proposition d’étude conjointe sur la gestion du bétail ( BKSDA, 1998 ) représente une nouvelle tentative d’intégration de l’utilisation des sols et de la prise de décision inter-institutionnelle sur ces questions complexes. Le WWF a déjà entrepris un programme de cartographie conjoint dans plusieurs collectivités limitrophes de la réserve, mais il existe encore de profonds désaccords sur le tracé des limites et sur la procédure de règlement des différends. L’étude plus générale de l’élevage et de l’utilisation des sols, prévue fin 1998, donnera l’occasion de faire participer toutes les agences clés et les collectivités locales à un débat plus systématique et plus inclusif sur la gestion future de la réserve.

Zone de conservation de Wanggameti, Sumba-Est

Sumba a l’un des régimes climatiques les plus secs de l’archipel indonésien, avec des pluies moyennes de seulement 1 000 à 1 500 millimètres par an. L’île se compose essentiellement de terrasses calcaires surélevées, aujourd’hui recouvertes d’herbages de parcours consacrés au pâturage extensif des vaches, des chevaux et des chèvres. Les Sumbanais font régulièrement des brûlis pour gérer ces herbages, ce qui a ramené la couverture forestière de l’île à moins de 10 p. 100 de la surface totale ( Petocz, 1991 ; Jepson et coll., 1996 ). La protection naturelle a préservé des forêts-galeries dans les gorges et ravins profonds des basses terres, et des forêts sempervirentes au couvert fermé dans les collines de Massu, au sud de l’île. Le complexe forestier de Gunung Wanggameti-Laiwangga est le plus vaste et le plus diversifié de Sumba, avec une superficie estimée à 45 000 hectares. C’est le plus crucial du fait de sa biodiversité et de son rôle comme bassin hydrologique des vastes plaines du nord-est.

Le Territoire de conservation de Wanggameti ( TCW ) a une superficie de 42 567 hectares. Il était autrefois classé « forêt de protection » ( hutan lindung ) et on l’a récemment désigné « parc national ». Il englobe divers types de forêts et a été mis en évidence du fait de son importance particulière comme habitat aviaire. Selon des études récentes, on y trouve 176 espèces d’oiseaux, dont 25 espèces endémiques nationales, et au moins neuf espèces exclusives à Sumba ( Jepson et coll., 1996 ). Ces études confirment aussi que plusieurs espèces aviaires indigènes importantes ( notamment le cacatoès soufré, cacatua sulfurea, sous-espèce des citrinocristata ) sont sérieusement menacées par la destruction de leur habitat, la chasse et le commerce ( Petocz, 1991 ).

Le parc national proposé contient deux peuplements et il est entouré de 15 villages. Les cultivateurs continuent de pratiquer des formes variées de culture itinérante et ils se servent de la forêt comme source de bois de chauffage, de matériau de construction et de produits non ligneux, tels des colorants et des plantes médicinales vendus dans les marchés de Sumba ( Lentz, Fisher et Mulyana, 1998 ). Le pâturage du bétail se fait essentiellement le long de la périphérie de la réserve. Dans les mythes religieux sumbanais, les principaux clans sont originaires des montagnes de Wanggameti ; de nombreux sites à l’intérieur de la forêt sont sacrés et les interdictions traditionnelles touchant leur exploitation sont encore largement respectées.

Bien que la région offre des paysages remarquables et se distingue sur le plan culturel, elle est peu accessible à cause de l’absence d’infrastructures. Quoi qu’il en soit, l’amélioration des routes et des communications à Sumba et l’importance croissante du tourisme ( et de l’écotourisme ) à Nusa Tenggara montrent que l’accueil de visiteurs dans la région sera un aspect important du développement futur du parc national.

En bref, le TCW est considéré comme une zone de protection prioritaire du fait de sa riche biodiversité, de son importance pour le bassin hydrologique et de son potentiel pour le tourisme récréatif. Le service forestier a lancé plusieurs projets de reboisement à la périphérie de la réserve, avec un succès limité. Mauvaise gestion technique, mauvaises conditions des sites ( sols pauvres et sécheresse ), brûlis de gestion des herbages et sabotage pur et simple sont certains des facteurs avancés pour expliquer l’échec. En réponse aux préoccupations formulées au sujet de l’empiètement continu et de l’échec des principaux projets, le gouvernement local a décidé de relocaliser les collectivités aux abords de la forêt. En 1993, les résidents de Katikutana ont été expulsés de force de leur village, ce qui a suscité de vives réactions dans les collectivités voisines et de la part des ONG locales et internationales s’occupant de conservation et de développement communautaire dans le TCW.

La peur d’une escalade du conflit et les préoccupations relatives à l’absence d’un plan de gestion global pour le TCW ont débouché sur une série d’enquêtes participatives et des mesures de planification conjointes. De juin 1996 à juillet 1997, les principales agences publiques et privées ont mené des études dans les villages et organisé des débats publics dans 10 villages entourant le TCW. Jusqu’à présent, ces études donnent l’image la plus complète des mesures et perspectives locales sur la gestion de la zone forestière. Elles ont été dirigées par le Groupe de coordination de la recherche pour la gestion des ressources naturelles ( KOPPESDA ) du consortium et ont été entreprises par des équipes de chercheurs des principales agences gouvernementales et ONG participantes. Il y a eu des réunions publiques dans chacune des collectivités et aussi les premiers dialogues pluri-communautaires sur l’état de la forêt, avec des représentants des villages entourant le TCW. Ces dialogues communautaires ont offert aux villageois l’occasion importante d’établir et de négocier leur propre programme commun de gestion de la forêt.

Les informations et recommandations issues de ces études et dialogues ont été communiquées à toutes les agences participantes et ont fait l’objet d’un débat lors d’une grande réunion régionale multi-partenaires, en juillet 1997. Cette réunion a débouché sur la création d’une vaste coalition de représentants des agences et des parties prenantes, le Forum du Territoire de conservation de Wanggameti, et sur l’adoption de plusieurs recommandations clés touchant la gestion de l’utilisation des sols, les activités de conservation et la coordination entre les agences gouvernementales.

Parc national Rinjani, Lombok-Ouest

Le complexe de Gunung Rinjani, sur l’île Lombok, est l’une des plus grandes montagnes volcaniques d’Indonésie, avec une altitude de 3 726 mètres et une superficie d’environ 125 000 hectares ( Petocz, 1991 ). La beauté spectaculaire de la région, qui comprend un lac peu profond à l’intérieur de la caldera, et sa proximité de l’île de Bali sont deux principaux facteurs de son attrait touristique croissant.

Le complexe volcanique contient aussi un large éventail de communautés florales ( allant de plantes tropicales et semi-persistantes aux forêts fluviales et subalpines des hauteurs ). Des études zoologiques effectuées par le Musée de l’Australie occidentale et le Musée national indonésien à Bogor augmenteront probablement le nombre d’espèces identifiées dans la région — 33 mammifères et 136 oiseaux.

Cette région est en outre le principal bassin hydrologique d’irrigation des basses terres du nord de l’île. Les zones forestières entourant Gunung Rinjani constituent l’assise économique des collectivités situées à l’intérieur et à proximité de la zone protégée ( LP3ES, 1993 ). Les cultivateurs locaux continuent de déboiser la forêt pour leurs jardins agro-forestiers mixtes ( les principales cultures comprenant le café, la noix de bancoul, la vanille et une variété d’arbres fruitiers ) et d’exploiter la forêt pour le bois de chauffage, le bois de construction et le fourrage.

Depuis 1993, l’Institut de recherche économique et sociale, d’éducation et d’information ( LP3ES ), une ONG nationale ayant un bureau régional à Lombok, travaille dans certaines collectivités établies aux abords de la forêt entourant le complexe Rinjani. Une série d’analyses participatives et d’études socio-économiques approfondies a mis en relief les interactions entre les collectivités et la forêt dans plusieurs collectivités limitrophes de la forêt. Ces études, menées en collaboration avec le service forestier local, l’Université de l’Indonésie et l’Université Cornell, ont jeté un nouvel éclairage important sur les conflits entre l’utilisation des sols et l’exploitation de la forêt dans ces milieux diversifiés. Les recommandations formulées à partir de ces études ont débouché sur de nouvelles initiatives pour résoudre les conflits. Deux des collectivités situées en périphérie du complexe Rinjani sont décrites ci-après.

Sesaot, district de Narmada

Le village de Sesaot ( 11 000 habitants ) se trouve à la frontière sud du complexe Rinjani, à 20 kilomètres à peine de la capitale provinciale de Mataram. Les conflits actuels concernant la gestion de la forêt de Sesaot datent du changement de statut de la zone forestière, qui de forêt à production restreinte est devenue une forêt protégée en 1983 ( Suhardi et Fisher, 1996 ). Selon le gouvernement local, cette reclassification était nécessaire pour protéger le bassin hydrologique supérieur alimentant le grand projet de dérivation de haut niveau qui était destiné à acheminer de l’eau d’irrigation des contreforts du nord de Rinjani jusqu’aux terres arides marginales du sud de Lombok.

Toutefois, ce changement de classification s’est traduit par une perte immédiate d’accès et de revenu pour les résidents de Sesaot, dont la plupart avaient cependant été attirés dans la région par les possibilités d’emploi des chantiers forestiers locaux. Le changement de statut de la forêt s’est aussi accompagné d’importants nouveaux règlements et politiques, limitant l’accès local aux ressources. Par exemple, on a imposé des restrictions à la culture de jardins agro-forestiers à l’intérieur de la zone forestière ; le gouvernement a planté l’acajou comme principal espèce forestière, ce qui s’est traduit par une voûte forestière plus dense et la perte des possibilités de culture et d’exploitation des espèces de sous-bois ; on a imposé une taxe de 50 p. 100 sur la production de café des jardins d’une « zone tampon » identifiée, ce qui a fortement découragé les cultivateurs locaux ; et on a imposé des restrictions à la collecte de tous les produits forestiers, y compris du bois de chauffage, du fourrage et du bois de construction.

En avril 1993, LP3ES a commencé à travailler à Sesaot en faisant une évaluation participative préliminaire pour se faire une idée des problèmes prioritaires et pour commencer à forger des relations de travail avec les chefs de village. L’évaluation a débouché sur un certain nombre d’activités de développement communautaire, notamment la construction d’un système d’irrigation, la création de groupes de travail de cultivateurs et de coopératives de consommateurs et, plus tard, la mise sur pied du Partenariat pour la protection de la forêt ( Kelompok Mitra Pengaman Hutan ).

Ce partenariat communautaire a été formé pour réduire les larcins dans la forêt et pour aider le service forestier à gérer la zone forestière de manière plus efficace. Il a aussi permis de s’attaquer à des problèmes de corruption et de harcèlement par les agents de l’État. Le partenariat s’est efforcé ( sans succès jusqu’à présent ) de faire légitimer la collecte de bois de chauffage ( première source de revenu de la collectivité ) et d’obtenir l’accès aux sites dégradés à l’intérieur de la forêt, pour des efforts communautaires de reboisement.

LP3ES continue de jouer un rôle de liaison important entre la collectivité et les représentants du gouvernement ( local, provincial et régional ), en facilitant des réunions publiques, des études dans les villages et des ateliers de formation, et en faisant la navette diplomatique entre les parties de Sesaot et Mataram.

Rempek, district de Gangga

Le village de Rempek, situé sur les pentes nord de Gunung Rinjani, offre une problématique complètement différente. Rempek est devenu un cas célèbre et fortement politisé, certainement l’un des conflits d’utilisation des sols les plus difficiles et les plus réfractaires de Lombok. Comme à Sesaot, le peuplement de Rempek est relativement récent — le village a été créé dans les années 30 et a connu sa plus forte expression dans les années 60 et 70. Les conflits relatifs à l’accès de la forêt sont liés à des désaccords sur le tracé de ses limites et sur les décisions subséquentes en matière d’utilisation des sols à l’intérieur et à proximité immédiate de la zone forestière.

Au début des années 50, suite à l’indépendance et au transfert du pouvoir des services gouvernementaux locaux, le service forestier a déplacé les limites de la forêt, établies pendant l’administration coloniale hollandaise, pour les rapprocher de 3 kilomètres des peuplements. Les conflits suscités par cette décision et par les plantations d’arbres par le gouvernement dans cette zone forestière désignée ont entraîné l’expulsion des cultivateurs de Rempek à la fin des années 70. Dans ses efforts subséquents de reboisement ( 1982-1983 ), le service forestier a fait appel à des colons migrants des collectivités voisines de Monggal et Gondang. Ces colons ont planté plus de 100 hectares de jardins agro-forestiers à l’intérieur de la zone forestière et, lorsque le gouvernement est revenu sur sa politique de plantation de café à l’intérieur des zones forestières désignées ( en 1989 ), les cultivateurs ont refusé d’abandonner leurs jardins.

Le conflit sur la limite de la forêt est en outre exacerbé par un conflit de compétence entre le service forestier et la Commission de l’enregistrement des terres ( BPN ). Cette dernière, entérinant apparemment les anciennes limites hollandaises et du gouvernement local, a délivré des certificats fonciers à l’intérieur de la zone forestière, semblant ainsi légitimer les revendications des résidents locaux sur la limite « correcte » de la forêt. En outre, cette mesure a rendu les colons monggal et gondang encore plus déterminés à rester sur place en essayant d’obtenir la propriété officielle de leurs jardins.

En résumé, le litige concernant les limites de la forêt à Rempek procède de politiques contradictoires du service forestier et de la BPN. Il a aggravé les tensions à l’intérieur de la collectivité et a engendré des conflits entre les résidents locaux et les nouveaux migrants incités à s’établir dans la région. Les diverses parties ont maintenu la ligne dure sur ces questions et peu d’efforts officiels ont été déployés pour tenter de résoudre le litige frontalier et les questions connexes de propriété foncière. Il y a eu des incidents reliés à des manifestations publiques et à des actes de violence localisés, et l’empiètement sur la zone forestière continue de plus belle.

En septembre 1995, le service forestier a demandé au LP3ES de jouer le rôle de médiateur dans le conflit de Rempek. LP3ES a effectué une évaluation rurale participative, suivie d’une recherche plus approfondie, ce qui a permis de faire le point sur bon nombre des problèmes susmentionnés ( LP3ES, 1996 ). Ses conclusions ont été présentées au service forestier qui a intégré plusieurs recommandations dans un vaste projet de foresterie sociale englobant Rempek et d’autres villages situés à la frontière nord de la zone protégée de Gunung Rinjani. Un atelier régional sur la Participation communautaire à la gestion et à la conservation de la forêt ( novembre 1996 ) a également mis en relief le conflit de gestion forestière à Rempek. Quoi qu’il en soit, le programme de foresterie sociale, mis en œuvre essentiellement sous forme de projet traditionnel de reboisement, n’a pas permis de régler le litige frontalier. La pépinière du projet et le site local ont fait l’objet d’actes de sabotage et, en fin de compte, le projet a été interrompu à Rempek et transféré dans les villages voisins.

Analyse des cas

Collectivement, les huit sites prioritaires permettent de mesurer la complexité de la gestion des forêts et de la conservation à Nusa Tenggara ( tableau 1 ). Leur caractéristique la plus importante est peut-être la diversité des sites et de leur problématique, ce qui ressort très bien de la variété de leurs paramètres écologiques, de leurs pratiques agricoles, de leur utilisation des sols, de leurs populations ethniques et de l’histoire de leur peuplement. Il importe également de noter les différences en matière de classification des forêts, d’objectifs de conservation, de priorités institutionnelles, de menaces perçues et de stratégies d’intervention.

Bien que la diversité soit l’une des caractéristiques dominantes de ces secteurs protégés, l’analyse révèle aussi des points communs, et ce sont eux qui ont fondé jusqu’à présent la plupart des décisions de collaboration du CDCNT. Les enquêtes communautaires et les études disciplinaires menées dans certaines zones de programmes ont jeté un nouvel éclairage important sur les questions de participation communautaire, d’accès, de droits et de compétence à l’égard des ressources forestières.

De manière générale, les litiges concernant la gestion des forêts à Nusa Tenggara tombent dans quatre grandes catégories.

1. Questions de droit, de réglementation et de procédure — Il existe un nombre époustouflant de règles, procédures et pouvoirs en matière de gestion des forêts et des zones de conservation. Bien que ce soit le ministère des Forêts qui possède le pouvoir général de planifier et de gérer les terres forestières, les intérêts d’autres organismes nationaux importants — touchant l’agriculture, le tourisme, les travaux publics et le développement rural, entre autres — causent des problèmes considérables du point de vue de l’intégration des activités de planification et de mise en œuvre par le truchement des entités gouvernementales locales aux paliers provincial, de régence et de sous-régence. Le chevauchement considérable des pouvoirs des divers organismes complique singulièrement la coordination et la prise de décisions. Les problèmes les plus frappants concernent l’établissement des limites et la classification des zones forestières, la planification de l’utilisation des sols, et l’établissement de mécanismes pour la gestion et la conservation des forêts. On trouve dans tous les sites des exemples troublants de la manière dont des pouvoirs et intérêts administratifs conflictuels ont eu tendance à miner de bonnes pratiques de gestion. Il est par ailleurs évident que les collectivités locales, les dirigeants de programmes des ONG, voire de nombreux agents de l’État, ne connaissent pas les nombreux règlements et procédures guidant les interventions de gestion, ou ont de la peine à s’y retrouver dans ce dédale.
2. Mise en œuvre des politiques et des programmes — Le caractère centralisé de l’élaboration des politiques et des projets est l’une des principales entraves à une bonne gestion locale des forêts. Certes, l’élaboration des programmes sociaux ou des programmes de foresterie communautaires, l’évaluation de l’incidence environnementale et la formulation de projets de développement rural repose sur un certain nombre de politiques éclairées. Toutefois, la mise en œuvre de ces projets dépend aussi souvent de plans élaborés à partir d’une mauvaise connaissance des circonstances locales et sans la participation des acteurs locaux. Au palier local, les personnes qui sont le plus directement touchées par la gestion et l’exploitation des forêts sont souvent mal informées et n’exercent qu’une influence limitée sur le processus de planification. Les programmes du gouvernement et des ONG sont fréquemment conçus en fonction d’objectifs institutionnels ou de programmation étroits, sans tenir compte des éléments cruciaux que sont l’intégration et la coordination. Les unités gouvernementales locales constituent le noyau administratif de cette coordination mais, en réalité, leurs pouvoirs sont flous, leur expérience et leur capacité de mise en œuvre sont limitées, et elles sont souvent dépassées par les événements. L’échec flagrant des initiatives de reboisement, de foresterie sociale et de protection des forêts a largement été confirmé à Wanggameti, Sesaot, Riung et Rempek.
3. Questions d’ordre économique et de revenu — L’exploitation généralisée des terres forestières et des produits du bois se poursuit dans tous les sites considérés. L’empiètement agricole, le déboisement, la collecte de produits forestiers non ligneux et le pâturage du bétail se sont dans bien des cas intensifiés malgré les politiques de réglementation, les programmes d’éducation et d’extension et les efforts d’application des lois. Dans le TCW, la capture d’oiseaux précieux, comme le cacatoès soufré, réduit sérieusement les effectifs d’espèces déjà menacées. À Riung, plusieurs collectivités qui avaient été déplacées vers les régions côtières sont revenues cultiver de vastes zones horticoles dans les régions forestières des hautes terres.
4. Facteurs sociaux et culturels — Dans plusieurs des sites ( par exemple, Gunung Mutis, Wanggameti et Riung ), l’attitude et les pratiques locales en matière d’utilisation des sols et d’exploitation des forêts reposent toujours sur de fortes traditions culturelles. Dans ces régions, la division, la classification et les lois et règlements concernant l’accès aux zones forestières ont été l’une des préoccupations principales des dirigeants locaux ( rajahs ) ou des conseils tribaux, souvent appuyés par des alliances de clans et de parenté.

À Gunung Mutis, par exemple, la classification indigène comprend des « forêts sacrées », des « forêts restreintes » où la chasse est interdite, des « forêts de clans » pour la collecte de produits forestiers, et des forêts pour la culture de jardins ( Mallo, 1996 ). Les rajahs et les chefs de clans désignés contrôlent traditionnellement l’accès à ces terres, pour des raisons d’ordre à la fois pratique et spirituel, et ils possèdent de vastes pouvoirs de décision et d’imposition de sanctions ou de punitions. De même, à Sumba-Est, l’unité parentale exerce un contrôle puissant sur le village et sur les terres forestières.

Ces systèmes indigènes de gestion des forêts reposent souvent sur une connaissance intime du milieu local et de l’écologie ainsi que sur les traditions sociales et historiques. Le contraste est particulièrement vif par rapport aux efforts gouvernementaux plus récents destinés à fixer les limites des forêts, à classifier les zones forestières ( essentiellement pour des considérations d’ordre technique ) et à imposer les lois et règlements nationaux en matière d’accès communautaire. La mise en œuvre des politiques et programmes du gouvernement national est donc souvent considérée comme une attaque directe contre les traditions, les valeurs, les institutions et les chefs locaux.

Leçons apprises et confirmées

Étant donné la diversité des sites, des problèmes, de l’histoire et des contextes institutionnels, les pouvoirs publics ont été obligés d’avoir recours à une gamme d’interventions différentes pour résoudre les conflits touchant la gestion des forêts, et à chercher des méthodes de gestion des forêts et de conservation axées davantage sur la collaboration et le développement durable. Bien que l’on possède au niveau local une expérience considérable en médiation et en résolution des différends, il existe encore peu de procédures ou de protocoles pour gérer efficacement les litiges complexes touchant les politiques publiques ou l’environnement. La médiation formelle des litiges touchant l’environnement n’a fait son apparition que récemment en Indonésie ( Moore et Santosa, 1995 ). Les participants du CDCNT admettent volontiers les problèmes que posent des intérêts conflictuels, la mauvaise coordination entre les agences, et l’inefficacité des programmes et des politiques. Ils hésitent cependant souvent à qualifier ces situations de conflits et ils sont peu portés à intervenir dans les efforts officiels de médiation, surtout lorsque les problèmes en jeu dépassent leur niveau hiérarchique ou leur compétence. Dans chaque cas, les mesures prises pour résoudre les conflits ont été subtiles, indirectes, réactives et polyvalentes. Bon nombre des agences concernées ont eu recours à des méthodes indirectes pour réunir les parties, notamment à l’organisation des collectivités, à l’établissement de coalitions, à des projets mixtes de collecte d’informations et de recherche participative, à des activités de formation et d’expansion des capacités, et à bien d’autres stratégies destinées à améliorer le dialogue et les relations de travail entre les parties prenantes.

Au cours des trois dernières années, on a continuellement surveillé les interventions dans ces sites prioritaires par le truchement du GTC. On a régulièrement tenu des réunions pour examiner les études de cas, faire le point sur les activités dans les sites et tirer des leçons communes de cette expérience diversifiée. Des visites croisées dans les divers sites par des praticiens, des décideurs publics et des chefs locaux ont permis de tirer des leçons importantes en comparant les problématiques. Les recherches effectuées dans plusieurs des sites ont permis d’analyser et de documenter les réalités locales, et d’évaluer les stratégies naissantes pour résoudre les conflits d’utilisation des sols et de gestion des forêts. On a tenu des réunions d’évaluation annuelles pour faire la synthèse des leçons apprises, planifier de nouvelles initiatives sur chaque site et solliciter des recommandations au sujet d’activités susceptibles de rehausser la collaboration régionale. L’analyse collective de l’expérience régionale acquise à Nusa Tenggara a permis de tirer les leçons générales suivantes concernant les programmes de gestion des forêts et de conservation.

Approche régionale, multi-sites

Il est particulièrement avantageux d’agir simultanément dans plusieurs sites car cela offre :

• la possibilité de comparer les succès et les échecs et d’en tirer des leçons ;
• la possibilité de cerner des thèmes communs et de s’en servir pour résoudre les problèmes généraux au niveau des politiques et des programmes ;
• la possibilité d’utiliser la tribune régionale comme miroir pour renforcer les bienfaits et les outils de collaboration ;
• l’accès à un large éventail de connaissances techniques, d’expériences pratiques et de savoir local, et à des réseaux plus larges d’intérêts ;
• la possibilité de sauter du palier local aux paliers supérieurs en faisant participer les responsables et les décideurs à des visites et à des discussions sur le terrain.

Comme le CDCNT est une vaste coalition, il offre plus de légitimité et de poids politique que les agences individuelles qui le composent. Il représente aussi une structure de responsabilisation avec des assemblées à intervalles réguliers, des calendriers d’activités, des réunions et des évaluations. Les réunions qu’il organise régulièrement sur chacun des sites sont un stimulant important pour amener les groupes locaux à se concerter dans le cadre de ce groupe de travail régional, afin de discuter des problèmes et des solutions possibles.

Unité d’analyse

Bon nombre de programmes de recherche et d’intervention ont été entrepris sur certains sites situés à l’intérieur de vastes zones protégées ou de grands bassins hydrologiques. Ces études et projets jettent un éclairage important sur la dynamique de la gestion des ressources naturelles au palier local. En revanche, des études ou projets entrepris sur un site unique ne permettent pas d’aborder les problèmes plus généraux d’échelle et de politique qui sont cruciaux pour une gestion efficace des grands écosystèmes. Dans le TCW, par exemple, un membre du Comité de la protection de la forêt, récemment constitué, s’est plaint du fait que les efforts isolés du Comité pour mettre fin au vol de ressources forestières équivalaient à « fermer à double tour la porte principale de la maison pour bloquer les voleurs, tout en laissant la porte arrière et les fenêtres largement ouvertes ». Gérer efficacement les zones protégées exige une perspective et une analyse de grands systèmes — et cela doit se faire d’un point de vue à la fois écologique et institutionnel. La résolution des litiges touchant la gestion des forêts et la conservation exige une démarche d’analyse et de décision pluricommunautaire, inter-agences et fondée sur les écosystèmes.

Concept de « communauté »

Les nombreuses préoccupations suscitées par la participation limitée des collectivités locales à la prise de décisions sur l’environnement ont récemment amené à réorienter la gestion des ressources naturelles vers une démarche communautaire ( Wright et coll. 1994 ; Borrini-Feyerabend, 1996 ). Faire participer les collectivités locales en leur donnant de vrais pouvoirs est une étape essentielle, bien qu’insuffisante, pour chercher des méthodes plus inclusives et plus durables de gestion des zones protégées. En dernière analyse, il est crucial que toutes les parties prenantes actives participent aux démarches communautaires — les villages proches de la zone protégée ; les agents gouvernementaux aux paliers de district, provincial et régional ; les chercheurs et les scientifiques ; et les ONG s’occupant activement de programmes de conservation et de développement communautaire. Le litige sur le bétail à Gunung Mutis est un exemple utile à ce sujet, car on y trouve une prise de décision éclairée et une gestion coordonnée par de nombreuses collectivités et agences publiques. Le Forum du TCW, nouvellement créé, est un exemple unique de nouvelle alliance de représentants locaux, d’agents publics et de dirigeants d’ONG œuvrant ensemble pour forger une vision commune et établir un plan de gestion de la réserve.

Importance d’un réseau inter-institutions

La CDCNT est un exemple de structure institutionnelle ayant catalysé une collaboration multi-partenaires. Par son intermédiaire, les chefs communautaires, les agents publics, les dirigeants d’ONG, les chercheurs, etc., en sont arrivés à se connaître et à comprendre leurs points de vue respectifs. La coopération et la confiance initiales à ce palier régional ont favorisé l’établissement de relations personnelles qui ont permis de rejeter les stéréotypes et les préjugés, et d’instaurer de nouvelles relations de travail axées sur la collaboration. L’interaction a permis aux participants de mettre un visage sur les politiques et les méthodes ; par exemple, des contacts importants ont été établis entre les agents gouvernementaux et les dirigeants d’ONG. Le réseau étendu du consortium a permis d’établir des contacts avec d’autres ressources. Par exemple, le Groupe de travail sur la recherche participative s’est occupé de la majeure partie de l’orientation et de la formation pour les études de terrain à Sumba et Timor, et les participants du Groupe de travail sur l’agro-foresterie ont offert un appui technique aux programmes de Wanggameti et Sesaot.

Le consortium a aussi été un mécanisme important pour financer ces initiatives. Bien que la Fondation Ford ait offert un financement durable pour les activités régionales, les efforts régionaux ont souvent bénéficié de l’appui commun de plusieurs organismes publics et privés.

Liens avec l’élaboration des politiques

Bon nombre de conflits touchant la gestion des forêts trouvent leur origine dans des décisions de fond prises très loin du lieu d’activité — au niveau national, provincial, de régence ou de district. En conséquence, les litiges au niveau local sont difficiles à résoudre puisque les décideurs ignorent les conséquences de leurs politiques, ou parce qu’ils ne veulent pas ou ne peuvent pas participer à la recherche de solutions créatives. Bien souvent, les responsables locaux ne possèdent pas le pouvoir d’approuver officiellement des solutions novatrices, ou hésitent à le faire. Il peut arriver aussi qu’ils se servent de ces politiques, aussi déficientes soient-elles, dans leur propre intérêt personnel ou institutionnel. Cela aboutit souvent à des accommodements informels avec des responsables locaux qui « regardent de l’autre côté » pour éviter de faire face aux problèmes ; il peut même arriver que les responsables profitent de ces situations pour réclamer des pots-de-vin ou mettre sur pied des entreprises privées dans les zones de conservation forestière.

Dans certains cas, le GTC du Consortium s’est avéré utile pour faire participer des agents de haut niveau des paliers régional, provincial ou de régence. Le service des forêts, le BPN et les représentants des gouvernements locaux ont été invités à des réunions sur le terrain, au palier régional, ce qui a souvent permis d’établir des relations qui ont parfois contribué à résoudre des impasses locales. Par exemple, l’effort expérimental de reboisement communautaire à Sesaot est né du dialogue stimulé par une série d’ateliers avec des dirigeants communautaires et des agents du service des forêts au palier provincial et de district.

Passer au-dessus des responsables intransigeants ( ou timides ) de niveau inférieur est souvent la stratégie la plus efficace pour obtenir des décisions fermes au sujet des méthodes les plus créatives de gestion des forêts. Cela dit, les liens avec le gouvernement central, d’où émane la plupart des politiques pertinentes, restent faibles. Il est arrivé au GTC d’inviter des responsables du niveau national à des ateliers, ce qui a permis d’établir des contacts personnels que l’on a pu utiliser ensuite à Jakarta. Il n’en reste pas moins que ce type de réseautage coûte cher, et que l’éloignement et la faible priorité de la région de Nusa Tenggara pour le gouvernement national représentent un sérieux défi pour l’avenir.

Collaboration, médiation et promotion

Bon nombre d’interventions de gestion des conflits ont été prises à l’initiative d’ONG ( nationales ou internationales ) cherchant la stratégie la plus efficace pour régler des litiges apparemment irréductibles. Dans bien des cas, ils ont été amenés à sortir de leur rôle traditionnel de promotion ( au sujet des préoccupations communautaires et environnementales ) et à adopter un rôle plus dynamique et plus réactif, en favorisant des processus plus intégrateurs. Dans les discussions sur les programmes, les praticiens ont souvent mis l’accent sur la différence existant entre ces démarches en disant qu’il est parfois nécessaire de jouer le rôle de chien de garde contestataire ( assimilé de manière humoristique aux « tortues ninja », héros de la célèbre bande dessinée qui se font les champions de la vérité et de la justice ) par opposition au rôle plus souple et réactif de médiateur-facilitateur ( aussi qualifié de médiateur « caméléon » ).

Même si les praticiens savent que la promotion est un élément crucial pour mettre tous les participants sur un pied d’égalité et pour se concentrer sur les vrais problèmes, beaucoup sont parvenus à comprendre les compromis qu’ils doivent accepter en choisissant un rôle axé davantage sur la collaboration et l’intégration. À Lombok, par exemple, LP3ES a souvent été amené à jouer plusieurs rôles simultanément ( de promoteur, d’intégrateur et de médiateur ), ce qui l’a souvent placé dans une situation difficile dans ses relations avec les collectivités locales et les agences gouvernementales. De même, le WWF avait dit à l’origine, au sujet de son rôle à Nusa Tenggara, qu’il était l’une des rares agences « parlant pour l’environnement ». Peu à peu, il a évolué vers un rôle plus actif d’organisateur de réunions entre les représentants locaux et les agents publics, parce qu’il a compris l’importance de la collaboration pour atteindre des objectifs de gestion plus larges à Gunung Mutis.

La recherche comme médiation

Bon nombre des études consacrées à la médiation soulignent l’importance de la collecte d’informations pour négocier des ententes solides ( McCreery, 1995 ). Dans les quatre sites susmentionnés, le processus de recherche lui-même a été utilisé pour obtenir une large participation des divers groupes concernés, tant dans les études de terrain que dans les ateliers subséquents destinés à soumettre les résultats des recherches au débat public. Dans chacun de ces sites, des agents gouvernementaux de niveau intermédiaire, des dirigeants d’ONG et des représentants de villages ont participé activement aux études, ce qui a favorisé l’exécution d’analyses plus concrètes, axées sur les systèmes et sur le partage de renseignements inter-agences ( et interpersonnels ). Cela a débouché sur une compréhension plus exhaustive de la dynamique de la gestion des forêts et une résolution mieux intégrée des litiges existants. Plus important encore, ces dirigeants ont contribué à « socialiser » les résultats des recherches au sein de leurs organismes respectifs ; de cette manière, au moment où les participants clés arrivaient à l’étape de planification et de négociation ( souvent dans le cadre d’un atelier convoqué pour discuter des résultats des recherches ), les questions étaient mieux comprises et moins menaçantes pour les personnes à même de décider ( notamment les dirigeants d’organismes et les chefs de village ).

Comme la recherche est souvent jugée « neutre », se concentrer sur l’analyse de ses résultats aide à dégager les parties prenantes de leurs positions traditionnelles, souvent mal informées, pour les amener à mieux comprendre le caractère complexe et intégré des différends. Cette approche a souvent pour effet d’atténuer le malaise potentiel de la négociation directe et d’ouvrir le dialogue pour chercher des solutions plus créatives ( Fisher et Ury, 1981 ). La validation objective des informations à partir de plusieurs points de vue différents stimule une réflexion plus rationnelle, systémique et collaborative sur les mesures à prendre.

Occasions de participation communautaire

Les processus traditionnels de planification gouvernementale à Nusa Tenggara se sont avérés inefficaces pour faire participer les collectivités locales à la planification des programmes de gestion des forêts et de conservation. À Rempek, au paroxisme du litige sur la limite de la zone forestière, le chef de village a dit qu’il « se sentait souvent comme un spectateur à un match de volley-ball », regardant les agences gouvernementales se battre pour imposer des programmes séparés et souvent contradictoires, sans aucune participation de la collectivité.

L’un des résultats importants de la recherche de terrain à Nusa Tenggara a été une compréhension commune du fait que cette participation locale limitée est souvent la source de nombreux programmes mal conçus. Beaucoup de membres du GTC cherchent maintenant de nouvelles occasions de faire participer les collectivités locales à des démarches constructives, non menaçantes et, souvent, discrètes. À Nusa Tenggara, cela s’est fait au moyen d’efforts de recherche participative, de réunions publiques au niveau communautaire ( et pluri-communautaire ), et d’une interaction réfléchie et progressive avec les agents publics. Ces approches ont aussi souvent exigé une bonne dose de navettes diplomatiques et de « socialisation » entre les agents gouvernementaux et les collectivités locales, par l’intermédiaire des chercheurs, du personnel des ONG ou d’équipes mixtes.

Processus et continuité

Le Consortium et le GTC ont fourni à la fois le contexte et la continuité pour la résolution des problèmes par la collaboration. Suite à l’extension des programmes et à l’apparition de nouveaux défis, on a de mieux en mieux compris la nécessité d’une base institutionnelle plus solide. Avec le temps, le GTC a oeuvré pour former une unité distincte destinée à préserver l’impulsion acquise, à dispenser un soutien logistique et à conserver la mémoire institutionnelle et le réseau de contacts nécessaires pour favoriser ces initiatives. Cette unité, KOPPESDA, se compose maintenant de six employés oeuvrant simultanément dans plusieurs sites. KOPPESDA dispense le soutien technique et logistique ( méthodes de recherche, conception de processus et facilitation ), assure l’initiative et le leadership et possède l’expérience acquise dans les différents sites pour résoudre bon nombre des problèmes difficiles que posent les situations les plus épineuses. L’équipe organise aussi des ateliers locaux et régionaux qu’elle aide à documenter.

KOPPESDA étant considérée comme une entité institutionnellement indépendante et généralement neutre ( par rapport aux autres parties prenantes ), on a souvent recours à elle pour convoquer des réunions des parties prenantes dans un contexte non bureaucratique et sans confrontation. En bref, bien qu’elle ne soit pas nécessairement identifiée comme telle, KOPPESDA est rapidement devenue une équipe de médiation-facilitation à déploiement rapide, dans beaucoup de situations où les relations et conventions traditionnelles n’ont pas permis de débat public ouvert sur la gestion des forêts et la conservation.

Bien que cette unité soit devenue un atout extrêmement précieux dans la région ( et au-delà ), les demandes d’aide qui lui sont adressées ont rapidement dépassé ses capacités. Dans chaque cas, KOPPESDA doit s’efforcer de trouver un équilibre entre une intervention extérieure et le développement local des capacités pour appuyer le processus de règlement des différends et forger de nouvelles alliances en vue d’une gestion efficace des zones forestières et de conservation.

Le contexte général : réalités économiques et politiques

La surveillance et l’évaluation régulières des interventions sur les sites ont aussi permis de mieux évaluer les contraintes inhérentes à ces méthodes relativement nouvelles et souvent longues de prise de décisions axées sur la collaboration. D’un point de vue économique, les coûts aussi bien directs que d’opportunité limitent la participation des agences et des collectivités, ce qui vaut notamment pour les villageois pauvres qui doivent souvent quitter leur ferme et leur collectivité pour participer à des discussions qui n’auront probablement que peu de résultats immédiats. Au palier institutionnel, des politiques rigides, des structures hiérarchisées, une culture de commandement inflexible et des budgets limités obligent souvent à s’adresser plus haut dans la hiérarchie administrative. Le transfert fréquent des agents publics est un défi important étant donné l’investissement considérable que l’on doit faire sur le plan de l’éducation et de l’établissement de relations, et les ententes novatrices sont souvent informelles, non exécutoires et fondées sur la confiance personnelle. L’investissement peut s’avérer décevant si l’agent dont on a obtenu l’appui est remplacé par une personne moins bien informée et moins favorable à ces méthodes. L’accès à un financement soutenu et souple est un autre facteur critique pour stimuler la participation des organismes et pour encourager des réponses plus dynamiques au palier local.

Finalement, les récents troubles politiques et économiques en Indonésie ont eu une incidence à la fois directe et subtile sur les programmes à Nusa Tenggara. Le désordre politique de l’an dernier, conjugué à une sécheresse et à une crise économique persistantes, a été préjudiciable à la dynamique de l’exploitation forestière, aux perceptions relatives à la participation des ONG, et à l’aptitude et à la volonté des diverses parties de participer aux processus. Les activités actuelles se déroulent dans un climat d’incertitude considérable quant aux politiques futures sur la gestion des forêts et le développement communautaire. Le ministère des Forêts et des Plantations, qui a récemment été restructuré, encourage un dialogue de fond à ce sujet, à l’échelle nationale, et le Consortium a été invité à accueillir une série de rencontres régionales pour débattre de ces questions. Il est cependant encore trop tôt pour dire si le gouvernement actuel sera capable de passer à l’action au sujet des nouvelles initiatives proposées et de la réforme des politiques.

Conclusions

L’expérience de Nusa Tenggara jette un éclairage utile sur l’état actuel de la gestion des forêts et de la conservation et offre des leçons importantes pour élaborer des stratégies efficaces. Chaque cas est unique et offre un exemple de cultures et de modes de vie confrontés à de nouvelles pressions émanant d’un changement économique et social inévitable. Les sites forestiers dont s’occupe actuellement le GTC du Consortium sont menacés par une exploitation plus intensive, des politiques déficientes et de faibles processus de coordination et de mise en œuvre. Collectivement, ils offrent une image relativement exacte des défis qu’il faut relever pour concilier les réalités locales aux objectifs plus généraux de conservation et de développement.

Les interventions que nous avons décrites ont fait l’objet d’un examen intense et régulier au cours des trois dernières années. Les méthodes ont été adaptées et affinées au moyen d’une évaluation collective dans chacun des sites et d’une évaluation comparée dans l’ensemble de la région de Nusa Tenggara. Le GTC a fourni une structure et un forum uniques pour cette analyse, en réunissant les chefs communautaires, les chercheurs, les agents gouvernementaux et le personnel local des ONG.

Cela dit, ces initiatives sont toujours considérées comme étant à une étape relativement rudimentaire de leur évolution. Le progrès est variable et le succès, incertain. Bien que chercheurs et praticiens des programmes de conservation et de développement durable puissent y trouver des leçons importantes, les mesures prédictives restent incertaines et imparfaites. Par exemple, le processus de réflexion collective à Sesaot, qui semblait au départ faire d’excellents progrès, a finalement tourné court et a été détourné par d’autres problèmes et priorités. Le travail à Wanggameti a bien avancé et a permis d’obtenir une entente importante sur une nouvelle structure de coordination pour gérer le TCW ; par contre, la mise en œuvre des recommandations de programmes clés reste douteuse. À Rempek, peut-être le plus difficile de tous ces cas, les ouvertures récentes du gouvernement offrent au moins un espoir de réconciliation, mais on n’a encore aucune assurance qu’elles produiront une solution durable.

Les activités décrites dans la présente étude sont fondées sur le postulat que les deux éléments cruciaux d’une prise de décision efficace sont des informations exactes et la participation réelle des parties prenantes ( Lee, 1993 ). Les interventions dans les sites ont mis l’accent sur le rôle de la recherche stratégique pour fournir des informations exactes sur les conflits touchant l’utilisation des sols et la gestion des forêts. Le caractère coopératif de cette recherche, effectuée avec la participation des collectivités et des organismes publics, a produit, là où les résultats ont été mis en œuvre, les progrès les plus évidents dans l’atténuation des conflits en matière de gestion et de politiques.

Dans chacun des sites, les recherches et les études de terrain ont produit de saines recommandations, et diverses structures commencent à voir le jour pour assurer la coordination et l’intégration des activités de développement et de conservation. Ces coalitions locales sont d’origine relativement récente et représentent des alliances encore fragiles de personnes et de groupes qui commencent à œuvrer ensemble, à se faire confiance et à comprendre leurs différences culturelles et institutionnelles. Ce sont néanmoins des exemples stimulants qui transforment peu à peu la manière dont on pense la gestion environnementale, la gouvernance et la participation en Indonésie.

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